深度视界｜走进城市数字体征，“把脉”城市运行状态
2020年3月，习近平总书记在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作时指出，“城市是生命体、有机体，要敬畏城市、善待城市，树立‘全周期管理’意识，努力探索超大城市现代化治理新路子”。这要求我们要能动态监测、研判城市生命体功能是否正常，从而发现问题、预防风险、精准处置，真正做到善待城市。
“体征”一词源于医学领域，指医生给病人检查时发现的具有诊断意义的征候。对人体而言，“体征”是通过运用医疗监测设备，对呼吸、体温、脉搏、血压等指征进行监测评价，判断人体生命活动是否正常，若为异常，哪些方面存在异常。
城市如同人体，是一个有机而且复杂的生命体，因此，我们可以把“城市运行数字体征”理解为通过运用城市感知设备，结合数据、模型对城市指征进行监测评价（如气象、交通、人流、降水量等），从而判断城市是否有序、是否健康、是否便利等。
图1 城市运行数字体征概念图
随着城市的发展，从地下空间到地上都市，城市要素越来越多，不同要素组合而成的场景也越来越丰富。同时，人民对美好生活向往的期望也在日益增长，涵盖安全保障、社交便利、文明社会、自我实现等，均需要耗费一定的城市资源要素，对于物理容纳空间相对有限的城市来说，正面临着土地、交通、生态、水资源等各式各样的“城市病”。为满足城市发展需求、实现人民期盼，亟需全面、准确掌握城市运行状况，找准城市治理和城市发展问题症结，对症下药，以“绣花功夫”做好城市精细化治理。
图2 城市运行数字体征监测背景图
2022年7月1日，国家市场监督管理总局与国家标准化管理委员会联合发布了《智慧城市城市运行指标体系总体框架及指标制定要求（征求意见稿）》，提出了城市运行指标的选取原则、指标体系架构、指标分类及对应描述等。国家标准中也体现出城市运行、政府职能、行业领域关注的重点。
对智慧蓉城来说，城市运行数字体征的本质是指标体系，以体征指标和指数为重点，注入高质量数据驱动数字体征长效运行。通过指标将基础数据与业务场景进行连接，全面感知城市建筑和基础设施、生态环境、车流、人流、能源流、政务管理、民生服务、产业发展等运行情况，及时了解城市运行健康状态。通过指数洞察城市风险，辅助管理者进行科学决策，全面提高应对各类风险的能力与水平，对推进成都城市治理体系和治理能力现代化具有重要意义。
体征指标包括指标详情、数据来源、内容、计量单位、指标关联单位、更新周期、阈值等要素信息，可以对城市运行特征、效果进行直观、全面的展示。通过监测城市运行数字体征指标数值变化，结合指标设定的阈值动态生成监测信息，对超过阈值的指标形成事件并流转至城运平台，由城运平台分拨、处置，实现“城市病”精准把脉和“应病与药”。
《成都市“十四五”新型智慧城市建设规划》提出，组建智慧蓉城运行中心，搭建三级智慧蓉城运行管理平台，提升城市体征监测预警水平，增强事件处置指挥调度能力。因此，以城市需求为牵引，分类构建全市体征指标、行业体征指标等，是提升城市运行态势监测预警的必由之路。
全市体征指标，以全面感知和监测公共安全、公共管理、公共服务、经济运行等城市运行状态为目标，全面汇集城市体征指标，接入各类实时、感知、历史数据，实现全景式展示城市运行全息生态特征，辅助各级城市管理者决策。
行业体征指标，以“高效处置一件事”为原则，围绕解决行业领域重点问题、疑难问题、多跨业务梳理行业体征指标，设置指标计算模型、异常预警告警阈值或规则，结合数据进行自我判断、关联判断，实现行业趋势智能研判和风险监测预警，为行业主管部门精细化管理赋能。
案例：上海城市运行数字体征1.0
上海城市运行数字体征依托12345平台、第三方平台、感知平台等数据信息，挖掘城市重点关注事项，以安全、气象、交通、环境、人口、舆情民生、社会稳定、城市供应八大方面为重点，辅以八大方面的重点领域（如交通重点领域为出行、车辆保有量等），层层下钻，统领汇聚城市生命体征指标。依托近1.8亿感知端数据，对城市进行实时动态描绘，融合智能化方法，发现城市运行当中的突出问题，从而将有限的资源投入到解决突出问题，维护城市安全有序。此外，上海结合体征历史沉淀数据，进行大数据分析，发现城市运行规律，辅助城市治理的精准、高效。
图3 上海城市运行数字体征大屏
（来源：民生一网通2022新年访谈）
视频 上海：数字体征系统上线 城市可知可感
（来源：互联网）
依托城市运行数字体征指标，从时间、空间或业务类别等多个维度，构建城市治理评价专题指数，合理选择对标城市，制定评价等级标准。结合评价专题指数得分，判断各类专题治理效能等级，针对相对弱势领域，结合指数中单项指标评分结果，主动作为，挖掘出优化提升的方向，为优化流程、提升效率做出指引，形成主动治理模式，增强城市“身体素质”。例如“成都市道路交通运行监测平台”，通过实时跟踪监测，形成“2021全年交通运行指数日变曲线”，可以全方位看出全年交通变化特征，包括疫情对交通指数的变化情况、全年交通运行指数低值时段分布、全年拥堵日集中区间分布等变化，可以实现在不同时间、不同空间维度下，制定精准的应对策略，有效助力交通结构调整优化。
图4 2021全年交通运行指数日变曲线
（来源：成都市交通规划设计研究院）
案例：城市智治——萧山区“一网统管”城市体征体系
萧山区一网统管大屏采用“领域关键指标+体征指数”的方式监测城市运行。由区数据资源管理局牵头，以各部门业务领域条线为重点，由部门梳理行业重点事项、指标，形成城市体征指标库；按照系统应接尽接、数据应纳尽纳原则，全量接入已有信息系统和核心事件类数据、物联感知类数据，围绕经济、政治、文化、社会、生态五位一体，选取能反映每个版块运行态势的关键指标，并构建平安指数、文明指数、健康指数、交通指数、美丽指数，结合颜色管理和得分结果，有总有分、有重有轻的清晰展示萧山城市运行态势。
图5 萧山区“一网统管”平台
（来源：互联网）
成都市城市运行数字体征以“监测+决策+处置”为初心，聚焦城市运行公共安全、公共管理、公共服务、新经济4大维度，通过梳理汇聚各业务部门的业务管理运行指标，归纳总结形成指标体系，全方面覆盖城市管理与发展。但从体征建设情况来看，还存在指标数据质量不高、实时性不强、关键数据获取难等问题。同时，城市运行数字体征是一项持续性迭代的工作，需要重点关注关键数据、核心指标的动态更新，确保体系的科学性和可操作性。
近期，智慧蓉城研究院组织召开“群英会”，邀请高校、研究机构、智库和企业等10余位专家代表，围绕构建“城市运行数字体征体系”，进行了深入探讨。在听取专家意见的基础上，结合实际工作，提出以下几点建议。
一是加强市级整体统筹，建议由智慧蓉城建设主管部门牵头，制定城市运行数字体征规范模板，明确指标责任单位、预警阈值、统计周期、数据对接方式等指标信息，推动数字体征标准化、一体化建设；按照“王”字型架构，逐级分解数字体征建设任务，明确每一级的建设内容、责任主体，编制形成数字体征工作手册，进一步把控建设进度。
二是加强行业主管统筹，建议由各市级部门牵头，围绕业务逻辑、行业重点统筹行业指标，联合相关研究机构梳理指标，合力形成城市运行数字体征“神经系统”。同时，按照应纳尽纳、应接尽接的原则，将自有信息系统接入市级城运平台，实现系统互通、数据共享、业务协同。例如，市交通运输局作为城市交通主管部门，可充分利用成都市交通规划设计研究院数据、研究成果、专家资源等优势，合力梳理交通运输行业的关键指标、重点指标。
三是引导区（市）县创新，立足本地实际，创新提出具有本地特色的体征指标，丰富城市运行数字体征“毛细血管”，最终形成具有蓉城特色的城市运行数字体征指标。归纳总结区（市）县指标、指数、城市体征构建优秀做法、经验，探索“一地创新，多地复用”新模式。
一是自上而下，以国家、省市相关标准为依据，由简入繁地进行根目录、二级目录、三级目录细化，形成合理、权威、部门认可的三级指标目录。如公共安全领域建议参考《国家突发公共事件总体应急预案》，一级目录按照自然灾害、事故灾害、公共卫生、社会安全、应急处置、网络安全等进行设置。
二是自下而上，深入调研各职能部门，引导职能部门分类分级总结本行业领域关键指标、部门间关联指标以及助力区（市）县发展的指标。如应急部门主要会关注危险化学品监管、危险源监管、应急预警方案等指标。
三是双线融合，梳理调研成果形成全量指标（自下而上），并按照自上而下形成的三级指标目录归类，根据事前管理和事后处置需求，对每个指标给予监测指标、评价指标等分类标签，构建科学合理、全面覆盖的体征指标总库。
一是建立指数构建工作方法，选取行业领域重点指标，采用“主观+客观”相结合的方式，重点运用德尔菲专家法、主成分分析法等赋权法，对指标进行权重设计，完成指数框架搭建。叠加智能算法，结合指标阈值、颜色管理等监测预警方式，让指数投入实战管用，为城市运行态势感知和预判提供参考。
图6 体征指数模型
二是优先构建重点评价指数，从可视化、能感知出发，坚持急用先行，聚焦重点领域，以综合评价为出发点，按照指数构建工作方法优先构建平安城市、生产安全、食药安全、生态宜居、交通运行、营商环境等评价指数，为评价城市的“健康、有序、便利”打基础。
一是突出大屏直观性，以城市运行实时监测、城市治理效能评价为主要目标，设计上屏重点指标、重点指数。同时，重点指标要能实现下钻，进而展示重点指标在不同行业、不同区域的发展变化情况。如公共安全领域可以用平安指数+4个关键指标（自然灾害、事故灾害、公共卫生、社会安全）来进行大屏展示，同时，自然灾害这一指标又能下钻，看到自然灾害在不同行业、不同区域的变化情况。
二是突出大屏特色性，立足城市管理、部门管理、区（市）县、街镇管理需求，按照“宏观、中观、微观”的思路，差异化设计大屏展示内容，更好服务管理决策。宏观层面，以“关键指标+指数”重点展示城市整体运行，建议围绕“公共管理、公共安全、公共服务、新经济”四大领域，分别设计四大领域关键指标（不超过5个）、指数，以“指数得分+指标监测状态”来共同反映城市运行态势，辅助领导决策。中观层面，以关键指标监测重点展示市级部门和区（市）县运行情况，市级部门选取职能管理业务要求关注的重点指标进行监测，区（市）县选取能反映本地区整体运行情况的关键指标进行监测，支撑部门了解、预警和处置事件。微观层面，以“关键指标+指数”重点监测镇（街道）辖区范围内的运行状态，建议围绕公共安全、公共管理、公共服务三大基础版块，选取反映本辖区运行状态的关键指标，监测反映辖区运行状态，同时结合业务构建风险计算模型，洞察风险，做好基层“绣花”治理。
三是加强数字体征应用，开展大数据分析，采用“指数给结果+专家给建议”的方式，根据业务、事件监测要求，定期输出日报、周报、月报、季报、年报等大数据分析报告，为业务工作开展提供参考建议。如开展经济运行月分析，通过体征大屏自动生产可视化图表、简易报告，专家针对简易报告分析数据背后的问题，提出有针对性、可落地的对策建议。
一是强化数据实效性，加强与物联感知体系联动，借助多元化感知设备，提升数据实时性、鲜活性。考虑接入互联网和第三方平台的数据，丰富数据底座。结合不同时期工作重点，有的放矢，持续对数据进行摸排，支撑动态化城市体征运行。
二是持续优化指标算法，按照“谁主管、谁负责”的原则，动态跟踪管理主管领域的城市体征指标运行，注重分析评估指标的符合性和完整性，持续完善指标体系的修改、新增、指标信息的更新，做到指标体系与重点工作的同步变化；持续优化算法模型，让体征运行更加贴近实际，实现长效运营。
三是加快落实数据保障机制，建立健全城市运行数字体征体系设计规范、城市体征指标管理办法等标准，明确数据所有权、推送方式、责任机制等内容，从源头共同维护数据安全，保障入口数据质量。
作为智慧蓉城建设的前沿智库，智慧蓉城研究院将继续围绕智慧蓉城“十四五”建设任务和“6+8+N“工作部署，持续推出城市运行平台、标准规范等系列深度文章，敬请关注！
本文作者：杨龙龙 贾莉娟 谭海晖
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